關(guān)于完善基層綜治體系建設(shè)提升治理效能的專題調(diào)研報(bào)告——以杭州市蕭山區(qū)聞堰街道為例
更新時(shí)間： 2026-04-15 15:10 內(nèi)容來源：
基層治理是國家治理的基石，基層綜治體系作為整合資源、化解矛盾、防控風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵平臺，其效能直接關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化水平。當(dāng)前，社會結(jié)構(gòu)深刻變革，各類風(fēng)險(xiǎn)隱患交織疊加，對基層治理提出了更高要求。本報(bào)告立足杭州市蕭山區(qū)聞堰街道的具體實(shí)踐，以社會治理共同體理論為指引，在系統(tǒng)分析街道綜治體系建設(shè)現(xiàn)狀與困境的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合聞堰特有的發(fā)展階段與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出深化建設(shè)的路徑建議，旨在探索一條符合城鄉(xiāng)結(jié)合部特點(diǎn)、能夠有效破解治理難題的綜治體系實(shí)戰(zhàn)化路徑，深化基層綜治中心建設(shè)，為新時(shí)代推動“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的治理目標(biāo)提供“聞堰樣本”。
一、理論溯源：綜治體系建設(shè)的理論內(nèi)涵和功能定位
黨的二十大報(bào)告明確提出要“完善社會治理體系。堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善共建共治共享的社會治理制度，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。這一理論超越了傳統(tǒng)政府單向管理的模式，強(qiáng)調(diào)多元主體的共建共治共享?；鶎泳C治中心正是這一理念的制度化、實(shí)體化載體，其核心功能在于通過體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從“分散治理”到“集成治理”、從“被動處置”到“主動防控”、從“經(jīng)驗(yàn)決策”到“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的轉(zhuǎn)變。
具體而言，其理論內(nèi)涵與功能定位體現(xiàn)在三個(gè)方面：
1.系統(tǒng)性整合功能：綜治體系是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”治理原則的集中體現(xiàn)。它通過物理空間、組織架構(gòu)、運(yùn)行流程的整合，打破部門壁壘和“條塊分割”，形成治理合力，是對治理體系“碎片化”問題的系統(tǒng)性解決方案。
2.法治化疏導(dǎo)功能：綜治中心是踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的主平臺，通過構(gòu)建“調(diào)解優(yōu)先、訴訟斷后”的分層過濾機(jī)制，為矛盾糾紛提供法治化化解的“路線圖”。它將非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，引導(dǎo)群眾選擇高效、低成本的方式解決矛盾，促進(jìn)案結(jié)事了人和，是法治社會建設(shè)在基層的生動實(shí)踐。
3.協(xié)同化樞紐功能：綜治中心并非替代專業(yè)部門，而是發(fā)揮“指揮中樞”和“承上啟下”的樞紐作用。對上承接指令，對下指導(dǎo)協(xié)調(diào)，橫向聯(lián)動各職能部門，旨在解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的困境，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的協(xié)同作戰(zhàn)。
因此，深化基層綜治中心建設(shè)，不是簡單的機(jī)構(gòu)增設(shè)或場所掛牌，而是一場深刻的治理方式變革，是對基層黨組織組織力、統(tǒng)籌力、執(zhí)行力的綜合考驗(yàn)。對于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期、治理任務(wù)繁重的聞堰街道而言，建強(qiáng)用好綜治體系，更是破解深層次矛盾、重塑和諧穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境的“關(guān)鍵一招”。
二、現(xiàn)狀審視：聞堰街道基層綜治體系建設(shè)現(xiàn)狀分析
聞堰街道地處錢塘江南岸，是蕭山“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)。深入剖析聞堰的“七大標(biāo)簽”，是準(zhǔn)確把脈綜治體系建設(shè)現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)的前提：“三江活碼頭”的商貿(mào)傳統(tǒng)意味著市場主體多元、經(jīng)濟(jì)糾紛易發(fā)；“視谷前沿陣地”標(biāo)志著新興產(chǎn)業(yè)集聚、人才結(jié)構(gòu)變化、管理服務(wù)需求升級；“由治到亂”、“拆快建慢”、“滿意度低”、“歷史遺留問題”、“委街不協(xié)同”這五大標(biāo)簽，則深刻揭示了街道當(dāng)前治理面臨的嚴(yán)峻形勢和復(fù)雜生態(tài)，集中表現(xiàn)為城市化快速推進(jìn)中的社會失序、干群關(guān)系緊張、政策兌現(xiàn)滯后、跨部門協(xié)同不暢等系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。在此背景下，街道的綜治體系建設(shè)更具緊迫性和特殊性。面對復(fù)雜形勢，聞堰街道堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)為核心，持續(xù)推進(jìn)基層綜治體系建設(shè)，在組織架構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新、資源整合等方面取得階段性成效。
（一）組織架構(gòu)健全，治理主體協(xié)同初顯
按照區(qū)級統(tǒng)一部署，聞堰街道綜治中心已在街道社會治理中心掛牌運(yùn)行。中心設(shè)有設(shè)立“引導(dǎo)受理”與“多元化解”兩大功能區(qū)。引導(dǎo)受理區(qū)作為前端窗口，集成矛盾糾紛綜合受理、法律咨詢等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一窗受理”;多元化解區(qū)作為后端核心，匯聚信訪接待、品牌調(diào)解、心理咨詢、共享法庭和會商研判室等專業(yè)資源，整合了法律專員、治安專員、調(diào)解專員、消防專員、安全專員、網(wǎng)格專員等六大專員。各村社依托黨群服務(wù)中心和人民調(diào)解委員會，建立了綜治工作站，組建“堰護(hù)萬家”平安小專班，融合聯(lián)村（社）干部、村（社）書記、網(wǎng)格長、民輔警、綜合執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員、專職網(wǎng)格員、駐村律師等力量，逐步形成全域聯(lián)動機(jī)制。
（二）工作機(jī)制建立，運(yùn)行流程趨于規(guī)范
街道建立了由黨工委副書記牽頭，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，定期召開綜治工作例會，分析研判轄區(qū)治安形勢。在矛盾糾紛化解方面，基本形成了“一窗受理—分類流轉(zhuǎn)—聯(lián)動調(diào)處—回訪評估”的閉環(huán)流程。2025年以來，街道綜治中心共受理轄區(qū)糾紛91件（涉及婚姻繼承、婚姻家事、勞動爭議、借貸糾紛、涉房糾紛、拆遷安置），成功化解90件，化解率達(dá)98.9%。其中，其中化解死亡糾紛6件，通過紅領(lǐng)通矛調(diào)協(xié)同上報(bào)各類事件共計(jì)62件。千起矛盾糾紛處理53件，成功52件，有效維護(hù)了轄區(qū)和諧穩(wěn)定。在社會治安防控方面，依托“警網(wǎng)協(xié)同”機(jī)制，全年共接收非警務(wù)事項(xiàng)1123件，全部實(shí)現(xiàn)閉環(huán)處置，群眾滿意度顯著提升。
（三）特色品牌形成，治理效能有所顯現(xiàn)
聞堰街道緊密結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，持續(xù)推進(jìn)綜治工作中心建設(shè)，著力擦亮“韓立剛工作室”“堰歸理”等既有品牌，不斷優(yōu)化矛盾糾紛多元化解機(jī)制，切實(shí)提升基層治理水平。同時(shí)，治理觸角進(jìn)一步向村社延伸，因地制宜創(chuàng)新培育了“五福臨門”“美好家園理事會”“相墅一家親”“小江工作室”“金籬笆議事”等一批特色鮮明、群眾參與度高、運(yùn)作較為規(guī)范的基層治理平臺。這些平臺聚焦鄰里糾紛調(diào)解、社區(qū)事務(wù)協(xié)商、志愿服務(wù)組織等關(guān)鍵領(lǐng)域，推動自治、法治、德治有機(jī)融合，有效激活基層治理“神經(jīng)末梢”。通過品牌引領(lǐng)與平臺聯(lián)動，街道逐步構(gòu)建起共建共治共享的社會治理新格局，治理效能持續(xù)顯現(xiàn)，群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)，為打造和諧宜居的現(xiàn)代化街道奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三、問題剖析：從聞堰街道角度剖析基層綜治體系建設(shè)面臨的困境與挑戰(zhàn)
當(dāng)前，我街道綜治中心的建設(shè)已打下初步基礎(chǔ)，但面對聞堰獨(dú)特且復(fù)雜的治理情境，其功能作用遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。為使其真正成為破解治理困境的樞紐，仍需在以下四個(gè)關(guān)鍵維度上進(jìn)行深度剖析與著力提升。
（一）協(xié)調(diào)權(quán)限仍需向上突破
當(dāng)前，綜治中心在整合街道內(nèi)部科室、站所力量方面雖已建立基本流程，但其協(xié)調(diào)權(quán)威和資源調(diào)動能力在面對聞堰最深層次的治理痛點(diǎn)時(shí)，仍顯得力有不逮。具體而言，大量“歷史遺留問題”，尤其是拆遷安置領(lǐng)域的政策兌現(xiàn)難題，其根源往往在于多年前的政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)行現(xiàn)實(shí)之間的落差，或源于“委街不協(xié)同”的體制性壁壘。綜治中心作為街道層面的平臺，在處理此類問題時(shí)，常常陷入“小馬拉大車”的困境：它能夠受理群眾訴求、組織初步調(diào)解，但一旦觸及需要調(diào)整既定政策、協(xié)調(diào)平行單位或爭取專項(xiàng)資金的“硬骨頭”，則缺乏有效的話語權(quán)和強(qiáng)制性的協(xié)調(diào)手段。這導(dǎo)致群眾反映最強(qiáng)烈、最關(guān)乎其切身利益的根本性問題，在中心層面容易形成“受理-流轉(zhuǎn)-停滯”的循環(huán)，不僅消耗了基層工作人員的大量精力，更嚴(yán)重挫傷了群眾對基層治理體系的信任感，認(rèn)為中心“說了不算，解決不了實(shí)際問題”，從而影響了其作為矛盾終端的公信力。
（二）專業(yè)能力仍需精準(zhǔn)強(qiáng)化
聞堰作為傳統(tǒng)的“三江活碼頭”，商事活動活躍，市場主體多元，由此衍生的合同糾紛、債務(wù)糾紛等本身就具有較強(qiáng)的復(fù)雜性。加之正處于快速城市化的轉(zhuǎn)型期，“拆快建慢”過程中產(chǎn)生的工程建設(shè)、補(bǔ)償計(jì)算、租賃合同違約等新型矛盾也層出不窮。面對這些高專業(yè)門檻的訴求，綜治中心目前主要依賴的仍是通用型、情感疏導(dǎo)型的調(diào)解模式，而深度融合法律、審計(jì)、規(guī)劃、工程造價(jià)等專業(yè)力量的機(jī)制尚不健全。這使得工作人員在調(diào)解時(shí)，往往只能停留在情理層面，難以在法理和利益核算上提供令雙方信服的權(quán)威方案，導(dǎo)致調(diào)解過程反復(fù)、成功率不高。對于“會算賬、有頭腦”的聞堰群眾而言，這種專業(yè)性的缺失，直接影響了他們對調(diào)解結(jié)果的認(rèn)可度，可能促使他們放棄調(diào)解，轉(zhuǎn)而選擇訴訟或信訪等更高成本的途徑，甚至加劇社會矛盾。中心在化解專業(yè)性糾紛方面的“短板”，已成為提升其整體效能的瓶頸。
（三）風(fēng)險(xiǎn)感知仍需主動前置
綜治中心目前的工作模式仍以“被動響應(yīng)”為主，即主要依賴于群眾上門反映或網(wǎng)格員上報(bào)后，再啟動處置流程。這種模式難以適應(yīng)聞堰作為“視谷前沿陣地”所帶來的快速社會變遷和風(fēng)險(xiǎn)演變。新的產(chǎn)業(yè)集聚意味著新的人才流入和新的管理服務(wù)需求，可能潛藏著勞資糾紛、社區(qū)融入等風(fēng)險(xiǎn)；“拆快建慢”形成的城市“疤痕地帶”和大量待建區(qū)域，則是治安、消防、環(huán)保等隱患的溫床。中心缺乏一個(gè)常態(tài)化、制度化的主動風(fēng)險(xiǎn)掃描和研判機(jī)制，無法對轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行動態(tài)識別、評估和預(yù)警。其結(jié)果就是工作始終滯后于矛盾的發(fā)展，往往是在問題爆發(fā)、群眾聚集投訴后，才倉促應(yīng)對，陷入了“被動救火”的惡性循環(huán)，治理成本高昂且效果不佳。這種預(yù)見性的缺失，使中心難以履行其“防控風(fēng)險(xiǎn)”的核心職能，也無法為街道黨工委、辦事處的科學(xué)決策提供前瞻性的信息支持。
（四）群眾基礎(chǔ)仍需著力夯實(shí)
在街道“滿意度低”的整體背景下，綜治中心作為黨委政府面向群眾的一線窗口，其形象塑造和信任建立工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，中心的宣傳推廣方式仍較為傳統(tǒng)，與聞堰充滿活力的市井商業(yè)文化和務(wù)實(shí)的民風(fēng)之間存在一定的距離感。許多群眾對其職能、流程和優(yōu)勢不了解、不信任，仍習(xí)慣于“有事找警察”或“直接去上訪”。更深層次的問題在于，由于一些歷史遺留問題長期得不到解決，部分群眾對基層政府存在一種普遍性的“信任赤字”，這種情緒也自然蔓延到由政府主導(dǎo)的綜治中心身上。中心若不能以更加開放、透明、高效的姿態(tài)融入社區(qū)，不能通過解決實(shí)實(shí)在在的問題來贏得口碑，那么即便硬件再好、制度再全，也難以打破與群眾之間的那堵“無形之墻”，“共建共治共享”的社會基礎(chǔ)也就無從談起。
四、對策建議：深化基層綜治中心建設(shè)的路徑探索
（一）深化“提級協(xié)同”機(jī)制，破解高位協(xié)調(diào)困境
針對聞堰“歷史遺留問題復(fù)雜”與“委街不協(xié)同”的獨(dú)特困境，綜治中心的協(xié)調(diào)機(jī)制必須更具針對性。一是創(chuàng)立“聞堰歷史遺留問題專項(xiàng)會診機(jī)制”。由中心牽頭，針對群眾反映的拆遷安置、政策兌現(xiàn)等難題，按“一事一檔”原則建立詳細(xì)臺賬，并篩選出具有代表性的“標(biāo)桿案件”。定期邀請熟悉當(dāng)年政策的退休干部、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、利益相關(guān)方代表，召開“圓桌會診”，形成“一案一策”的解決方案建議書，提升提級協(xié)調(diào)的成功率。二是探索建立“委街協(xié)同雙派單”制度。針對湘湖板塊等區(qū)域的管理盲點(diǎn)，推動建立街道與湘湖管委會的聯(lián)動機(jī)制。對于涉及雙方職責(zé)的投訴，由綜治中心同時(shí)向街道相關(guān)科室和管委會對應(yīng)部門“雙派單”，明確主協(xié)辦關(guān)系，并將處置結(jié)果納入雙方共同的考核評價(jià)體系，以機(jī)制創(chuàng)新倒逼“委街協(xié)同”從理念走向?qū)嵺`。
（二）打造“聞堰特色”團(tuán)隊(duì)，提升矛盾化解專業(yè)性
針對聞堰糾紛的專業(yè)化特點(diǎn)，必須大力提升綜治中心的“軟實(shí)力”，打造一支隨時(shí)能戰(zhàn)的專業(yè)支撐隊(duì)伍。核心舉措是建立“聞堰街道綜治專家智庫”。應(yīng)廣泛吸納不在體制內(nèi)但精通相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才，包括但不限于：擅長處理征地拆遷、合同糾紛的資深律師；熟悉城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程建設(shè)的專業(yè)人士；精通財(cái)務(wù)審計(jì)的會計(jì)師；以及富有群眾工作經(jīng)驗(yàn)的退休法官、干部和本土鄉(xiāng)賢。在此基礎(chǔ)上，推行“一案一策”的專家會診制度。對于重大疑難案件，由綜治中心根據(jù)案件類型，從專家?guī)熘醒埾嚓P(guān)專家參與案情研判和調(diào)解方案制定，專家可以提供書面咨詢意見或直接參與現(xiàn)場調(diào)解，確保解決方案既合乎情理，更遵循法理、符合市場規(guī)律。同時(shí)，探索建立“專家輪值坐班”制度，通過政府購買服務(wù)等方式，爭取實(shí)現(xiàn)每周有固定時(shí)間由律師、心理咨詢師等在中心提供免費(fèi)咨詢服務(wù)，將專業(yè)服務(wù)常態(tài)化、前置化。
（三）建立“風(fēng)險(xiǎn)伴隨”預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)主動治理轉(zhuǎn)型
緊扣聞堰“拆快建慢”和“視谷建設(shè)”兩大動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源，綜治中心的預(yù)警必須“有的放矢”。關(guān)鍵在于建立“重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)伴隨式評估”機(jī)制。對街道年度重大在建項(xiàng)目、土地出讓地塊等，由綜治中心牽頭，從項(xiàng)目啟動伊始就介入，聯(lián)合城建、城管、勞動監(jiān)察等部門，定期研判其在施工安全、勞資糾紛、環(huán)境影響、交通疏導(dǎo)等方面可能引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)，形成“項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單”，提前通報(bào)項(xiàng)目方和社區(qū)，并部署網(wǎng)格員進(jìn)行定向巡查。同時(shí)，對待建區(qū)塊，要將其列為固定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測點(diǎn)，利用無人機(jī)巡查、網(wǎng)格員打卡等方式，動態(tài)監(jiān)控環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、亂倒垃圾等問題，實(shí)現(xiàn)從“被動應(yīng)對投訴”到“主動管理風(fēng)險(xiǎn)源”的轉(zhuǎn)變。
（四）建立“本土信任”品牌，夯實(shí)群眾工作基礎(chǔ)
重塑綜治中心在群眾心中的形象，必須打破“衙門”印象，使其變得可親、可信、可用。一要開展“開放式”宣傳。定期舉辦“綜治中心開放日”，邀請群眾代表、媒體記者參觀，并組織“聽證會”，針對群眾關(guān)切的突出問題，由街道領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面聽取意見、回應(yīng)關(guān)切、做出承諾。二要推動“下沉式”服務(wù)。變“等群眾上門”為“送服務(wù)上門”，常態(tài)化開展“綜治中心進(jìn)市場、進(jìn)園區(qū)、進(jìn)安置小區(qū)”活動，在矛盾高發(fā)區(qū)域設(shè)置臨時(shí)接待點(diǎn)，現(xiàn)場提供咨詢和調(diào)解服務(wù)，讓群眾在家門口就能解決問題。三要打造“透明化”流程。在不涉及隱私的前提下，通過公眾號、社區(qū)公告欄等，適度公開一些典型復(fù)雜案件的辦理進(jìn)程和結(jié)果，用事實(shí)展現(xiàn)中心的工作成效和努力，以公開透明贏得信任。通過這些舉措，逐步將綜治中心打造成一個(gè)深入民心、解決問題的貼心平臺，切實(shí)修復(fù)干群關(guān)系，筑牢社會治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
基層綜治體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要久久為功、持續(xù)用力。聞堰街道將以此次調(diào)研為契機(jī)，將堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，以社會治理共同體理論為指引，以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，持續(xù)深化綜治體系在機(jī)制、隊(duì)伍、技術(shù)、品牌等方面的建設(shè)，真正將其打造成為基層治理的“堅(jiān)強(qiáng)前哨”和“穩(wěn)固基石”，為全區(qū)乃至全市的基層治理現(xiàn)代化提供更多“聞堰實(shí)踐”。